Osservatorio permanente sulla specialità regionale e sulle sue prospettive

A settant’anni dall’approvazione dello Statuto sardo, sono maturi i tempi per riflettere su quale sia stato, negli anni, il ruolo della specialità e, soprattutto, per indagare quale sia, oggi, la sua vera essenza, il suo significato più profondo. L’obiettivo del presente progetto di ricerca è, in questa prospettiva, istituire un Osservatorio permanente che, oltre a consentire una precisa ricostruzione su ciò che è stata e ciò che è oggi la specialità, fornisca gli strumenti utili a interrogarsi sulle sue prospettive.

Nel solco di quanto previsto dall’art. 114 Cost., il progetto muove dall’assunto secondo cui il perimetro della specialità e i suoi contenuti non sono definiti dalla Regione intesa quale ente, ma, in un’ottica paritaria, dall’insieme delle autonomie territoriali che in essa insistono. Pertanto, per comprendere fino in fondo quale sia oggi il senso della specialità, le attività dell’Osservatorio, oltre alle questioni inerenti al rapporto tra Stato e Regione Sardegna, avranno ad oggetto anche le più rilevanti questioni istituzionali relativi alle autonomie locali.

L’idea di attivare tale Osservatorio, con sede presso il Consorzio Universitario di Nuoro (UniNuoro), nasce dall’avvio di una serie di incontri, in quella sede, tra gli studiosi di diritto regionale delle Università di Cagliari e Sassari, sul tema della specialità e delle sue prospettive. Da lì, infatti, è emerso come una riflessione compiuta sulle ragioni e le prospettive della specialità regionale non possa prescindere da una ricostruzione del suo processo di inveramento. Ricostruzione che, per le ragioni richiamate, dovrà tener conto di tutte le politiche della specialità, sia quelle che hanno riguardato il livello regionale sia quelle che hanno avuto, invece, come destinatarie le autonomie locali.

L’indagine sullo stato di attuazione della specialità, in questi termini, non rappresenta un mero esercizio ricostruttivo, bensì il presupposto indefettibile per ragionare con cognizione sulle sue sorti, alla ricerca delle ragioni che sono attualmente in grado di sostenerla – che ben potrebbero essere differenti da quelle originarie – nonché di un nuovo e più robusto fondamento su cui rilanciarne l’essenza stessa.

In definitiva, adottando una prospettiva diacronica, il gruppo di ricerca, costituito da studiosi delle due Università sarde, si interrogherà su quale sia oggi il “senso” della specialità e su quali siano le sue prospettive, in un rinnovato quadro che, in applicazione del principio di sussidiarietà, la contempli quale espressione non solo dell’ente regionale, ma dell’insieme delle sue autonomie territoriali.

 

A tal fine, verranno sviluppati cinque percorsi di lavoro:

1) Il primo, di carattere generale, volto ad indagare le fonti della specialità, ovvero ad approfondire tutti quegli atti normativi utili a definirne un quadro complessivo, con particolare riferimento alle norme di attuazione approvate negli ultimi anni;

2) Il secondo, diversamente, orientato allo studio dei principali percorsi normativi regionali degli ultimi anni, per capire se e in che termini la specialità abbia trovato inveramento negli atti legislativi regionali. Al fine di comprendere fino in fondo il senso e la portata delle politiche regionali dovranno essere oggetto di studio, oltre alla legislazione, anche le normative di rango regolamentare, nonché ulteriori determinazioni attuative, come ad esempio le deliberazioni di Giunta, sovente essenziali per cogliere pienamente il significato delle politiche stesse.

Adottando la medesima metodologia, saranno altresì oggetto di studio tutti i più rilevanti atti normativi inerenti alle autonomie locali. Tale attività, oltre a garantire una precisa ricostruzione, da un punto di vista normativo, sullo stato di attuazione della specialità regionale, consentirà di capire in che modo il legislatore regionale abbia dato attuazione alla competenza esclusiva attribuitagli dallo Statuto speciale in materia di ordinamento degli enti locali e alle altre norme dello Statuto che, come l’art. 43, si occupano degli aspetti istituzionali delle autonomie territoriali e dei loro rapporti con la Regione.

3) Il terzo, invece, volto ad indagare le prospettive della specialità regionale muovendo dall’evoluzione del “regionalismo differenziato”. Assunto che la forma di “adattamento regionale” prevista dall’art. 116, c. 3, Cost., risponde alle esigenze delle regioni italiane più forti sul piano politico ed economico e ad una esigenza di transito dell’uniformità, è evidente che l’evoluzione politico-istituzionale delle Regioni differenziate potrebbe minare alla radice il modello della specialità “rafforzata”, la cui garanzia costituzionale finirebbe per diventare una “zavorra” nello sviluppo di un modello istituzionale snello, versatile e più adeguato alle sfide moderne della globalità. Si tratterà, dunque, di approfondire le più rilevanti iniziative adottate dalle Regioni ordinarie, per comprendere, alla luce di tali esperienze, quali debbano essere i presupposti sui quali ripensare la specialità regionale al fine di scongiurare il rischio più sopra richiamato.

4) Il quarto, ancora, finalizzato alla schedatura della più rilevante giurisprudenza costituzionale e amministrativa che abbia avuto riflessi, diretti o indiretti, sul contesto regionale sardo, sia a livello regionale che locale. Gli esiti di tale attività costituiranno un ulteriore parametro utile per valutare lo

stato di inveramento della specialità. Consentiranno, cioè, di capire se la giurisprudenza ne abbia limitato il processo di attuazione o se, al contrario, sia stata decisiva per la sua implementazione. Peraltro, lo studio della più rilevante giurisprudenza sarà, altresì, utile per comprendere quali siano, ad oggi, i margini di intervento della Regione Sardegna soprattutto in quegli ambiti materiali che, pur attribuiti al legislatore regionale in via esclusiva o residuale ex art. 117, quarto comma, Cost., risentono di una continua erosione da parte del legislatore statale. Rispetto alle autonomie locali, invece, l’analisi della più rilevante giurisprudenza fornirà elementi utili a capire quale sia l’effettivo stato di attuazione, in Sardegna, del principio di sussidiarietà, il quale, come è noto, impone che siano i Comuni, in quanto enti più prossimi al cittadino, a occuparsi – salvo diverse esigenze di carattere unitario – dello svolgimento delle funzioni amministrative.

5) Il quinto percorso, ancora, è volto a esaminare, in una prospettiva comparata, le più interessanti “politiche della specialità” adottate dalle altre autonomie speciali. Dopo aver indagato le ragioni dell’efficacia o dell’inefficacia degli strumenti della specialità sarda (es. commissione paritetica, legge statutaria), si tratterà, dunque, di studiare in che modo le altre autonomie differenziate abbiano dato attuazione alla loro specialità, per capire se esistano tra gli approcci e gli strumenti da esse adottati similitudini o differenze rispetto alle misure accolte dal legislatore regionale sardo. Occorrerà indagare, contestualmente, le modalità di esercizio, da parte delle altre autonomie differenziate, della competenza in materia di enti locali, al fine di individuare, anche in questo caso, punti di contatto e differenze rispetto alla disciplina adottata dal legislatore regionale sardo.

6) Il sesto, infine, è funzionale ad una ricerca che, se da un lato mira a ricostruire normativamente il percorso di inveramento della specialità, dall’altro intende inquadrarlo in

una prospettiva storico-economica basata sull’interazione processuale dei rapporti delle forze

materiali e produttive. Si rileva, infatti, la necessità di dover indagare e descrivere le condizioni materiali e i sistemi di produzione sulle quali si elevano le sovrastrutture giuridiche e politiche e di come queste, correlativamente le une con le altre, si evolvano in modo sistemico nel tempo. In riferimento a tale prospettiva, lo Stato, la Regione, le autonomie territoriali e la relativa specialità sarda, non sono solo quelle astratte istituzioni e mere giuridiche funzioni, ma esse si presentano come veri e propri enti storicamente determinati che hanno una

propria funzione ed un proprio scopo d’essere all’interno del reticolato sociale ed economico

del contesto in evoluzione.
È necessario precisare, da un punto di vista operativo, che tutte le fasi richiamate verranno

sviluppate in stretta collaborazione con il Consiglio delle autonomie locali, che verrà costantemente aggiornato sui risultati raggiunti, e con il quale saranno continui i momenti di dialogo per aprire o approfondire ambiti d’indagine, acquisire dati utili o elementi esperienziali (questionari).

In definitiva, l’attivazione di un Osservatorio permanente sulla specialità sarà in grado di fornire gli strumenti utili sia per una compiuta ricostruzione del suo stato di attuazione, sia per interrogarsi sulle sue prospettive future. D’altronde, se è vero, come taluni sostengono, che la specialità è in crisi, ricostruire le cause che l’hanno determinata può essere utile sia a individuare le soluzioni per il suo superamento sia a restituire alla specialità una nuova e più forte legittimazione. Di riflesso, dallo studio sul contributo offerto dalle autonomie locali al suo processo di inveramento, sarà possibile trarre utili indicazioni sul loro stato di salute e su come queste possano essere ulteriormente valorizzate nel contesto di una specialità “diffusa”.

Per pervenire a tale obiettivo, si prevede l’attivazione di due assegni di ricerca annuali che consentano a due giovani studiosi del diritto regionale di avviare, gestire e svolgere con continuità le attività dell’Osservatorio permanente sulla specialità. Questi ultimi saranno altresì chiamati ad una collaborazione continuativa con il Consiglio delle autonomie locali, tramite anche la partecipazione informativa/formativa alle sedute istruttorie delle

commissioni e degli organi deliberanti o mediante altre forme, quali ad esempio l’elaborazione di proposte legislative, di ipotesi di riforma, riordino o piani programmatici. A ciò si affiancherà, infine, un’intensa attività scientifica, con l’organizzazione di convegni e seminari di studi nei quali riflettere sul ruolo della specialità oggi e sulle sue prospettive.

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